广州市北京路步行街地区管理立法探析
背景研究
北京路步行街地区素有“广府文化源地、千年商都核心”之美誉，更是全国首批实行步行化管理的商业街之一，是集文化、旅游、餐饮、娱乐、商贸等功能于一体的综合性旅游商贸片区，拥有深厚的历史文化内涵和丰富的旅游资源。随着科技进步、理念更新以及经济社会发展，街区的问题逐渐浮出水面，从管理服务到商业发展，均亟待系统提升、完善。为了解决目前北京路步行街区管理存在的问题，充分挖掘北京路所蕴含的文化资源，推动步行街从管理服务到商业发展进一步提升，并在此基础上推动高质量发展和高效能治理，营造良好营商环境，塑造广州“老城市新活力”典范，广州市人民政府于2022年1月出台政府规章《广州市北京路步行街地区管理规定》（以下简称为《管理规定》），并于5月开始实施，充分彰显了以法治思维和法治方式解决问题的依法治国方略，将北京路步行街地区发展纳入法治框架，并提供法律支撑。但因政府规章立法权限有限，有些关于步行街改造提升的制度设计无法在政府规章中体现，对于管理部门的职责边界仍需进一步明确。因此，可以通过地方性法规进一步加强对北京路步行街地区的保护管理，提升管理服务水平，促进街区多业态融合发展。
制定地方性法规的意义
推动广州市北京路步行街地区管理地方性法规的制定（以下简称步行街立法），能在《管理规定》的基础上，进一步明确管理服务和提升改造的方案思路，对北京路步行街地区的管理体制与管理措施、历史文化保护与商业促进等方面能够进一步具体化规定，为街区全面提升和有序发展提供了全链条支撑和全方位的法律依据。
第一，推动步行街立法，能够更加凸显北京路步行街地区集文化、旅游、餐饮、娱乐、商贸等功能于一体的综合性旅游商贸片区特色。通过地方性法规，让北京路步行街区的管理发展进一步提升，从而全面推动街区多业态融合发展。第二，推动步行街立法，可以加强有关部门的管理职责。在更加强调越秀区政府及相关职能部门对该地区的管理职责，进一步细化广州北京路文化核心区管理委员会（以下简称管委会）在规划、保护、建设、利用、管理和服务等方面的具体职责，为北京路步行街地区发展提供了组织保障。第三，推动步行街立法，能够在强化“历史文化保护”的基础上，突出历史文化街区的活化利用。在《管理规定》的基础上，突出对彰显广府文化特色和见证广州改革开放的历史遗迹（遗址）、不可移动文物、历史街巷、历史建筑、历史风貌建筑、千年古道、骑楼文化、广府庙会、古树名木等重点对象的保护。保护是基础，有效合理利用才是长久发展之计，因此推动步行街立法可以在保护的基础上，进一步利用商业、科技等资源，实现历史文化资源数字化存储、展示和信息化共享，促进老字号、非物质文化遗产等文化资源的创造性转化和创新性发展，推动历史文化街区的活化利用。

第四，推动步行街立法，可以为北京路步行街区的商业发展保驾护航。推动步行街立法，可以进一步支持智慧旅游景区建设，推动开发云旅游等网络体验与消费新模式的落地，促进商贸、文化、旅游融合发展。此外，能够再利用现有优势，积极推动发展数字商贸，引入时尚、动漫、艺术、科技等具有创意性的活动，为“老街区”注入新活力。

步行街立法建议
步行街立法对于北京路步行街地区的建设发展意义重大。当今，我国立法迈入精细化时代，步行街区亦进入新的发展战略阶段，因而对步行街立法质量提出了更高更新的要求。为此，在《管理规定》的基础上，提出以下立法建议：（一）以丰富立法目的为引领，彰显立法对街区发展的引领和推动功能步行街立法的立法目的包含规范街区保护和管理，保护和传承城市历史文化，促进文商旅融合发展这三层直接目的和具体目的。在此基础上，尚可将“推动北京路步行街区高质量发展，促进城市文化地标建设”增加为间接目的和宏观目的，以体现对街区发展的目标导向功能及对后续条文的航标功能。“高质量发展”是对街区发展应重质量这一应有之义的强调，是对商务部关于步行街高质量发展最新工作指引的落实。“城市文化地标建设”是对步行街乃千年古街和古道、乃城市发源地和城市名片、乃文明缩影和文化符号的一种历史诠释与当代演绎。

（二）可以回应街区新发展新方略时期的新立法需求

《管理规定》现行的调整范围适用于“主街”，主要包括北京路北段、北京路中段、西湖路、惠福东路等已实行步行化管理的路段。量变引起质变。步行街区的高质量发展需要以发展数量为基础。南拓之后的步行街区长度和宽度均有所增加，形成了“后街”区域。这样的举措标志着街区进入新发展阶段，践行着从“街”至“区域”的跃升，践行着从“国内影响力”至“世界影响力”的提升，因此推动步行街立法，可以结合北京路步行街地区的发展态势，及时回应新立法需求，推动街区革新式发展重大发展。

（三）进一步优化管理模式，为建立健全共管共治共享管理机制提供更强的立法助力

在《管理规定》设定的管理模式下，未来的优化方向可以考虑以下几点因素：一是进一步强调区政府的组织领导和统筹协调职责；二是进一步完善管委会定位和职责，其在履行日常管理和服务工作的基础上，可以在权限范围内承担部分综合协调工作；三是进一步落实相关部门职责，既厘清市、区部门的层级职责，亦明确各个相关部门的具体职责；四是可以参考成都市将街道办事处定位为特色街区一体化管理工作主体的做法，适当调整街道办事处的职责；五是注重发挥社会力量的作用，进一步推动市场主体、行业组织和社会公众以多种方式参与街区管理工作，形成共管共治共享的长效管理机制，逐步从善政走向善治。

（四）以完善制度建设为保障，为街区智慧发展规范发展生态发展提供更优的立法支撑

北京路步行街区发展的行稳致远需要更强更优的立法制度建设。一是可以吸纳广州市北京路商圈新近能入选首批全国示范智慧商圈的有益经验，进一步完善智慧商圈发展方面的制度建设，提升智慧服务水平二是可以进一步完善市容环境卫生与绿化管理、公共秩序与交通安全管理、公共设施管理、商业经营管理、大型群众性活动安全管理、智慧管理方面的制度建设。三是可以进一步完善有关行政处罚主体的制度建设，论证授权至管委会、委托或授权至广州北京路文化旅游区管理服务中心、调整至街道办事处这三个设定方向正当性及可行性之孰高孰低。四是南拓之后，可以考虑增加“因街施策、一街一策”方面的制度建设，为街区精细化发展提供规范保障。五是可以考虑增加经费保障，母婴室、休憩设施、无障碍设施等公共设施建设，冠名权、公共空间广告设置权等市政公共资源有偿使用，地下空间开发和利用等方面的制度建设。六是可以进一步完善或增加生态发展方面的制度建设，以凸显街区绿色发展可持续发展高品质发展的时代趋向。

（五）以地方性法规立法权限为抓手，为全新街区提供效力更高的立法供给

《管理规定》在科学有效地保障街区依法治理的同时，作为地方政府规章，存在立法权限层面的限制。一是政府规章在设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范时，需要以法律、行政法规、地方性法规作为依据。二是政府规章不具有行政强制措施的设定权限，地方性法规可以依法设定查封场所、设施或者财物，扣押财物。三是政府规章设定的行政处罚为警告、通报批评或者一定数额的罚款，地方性法规既可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚，亦具有补充设定行政处罚的权限。四是对于行政处罚实施主体的确定，规章行使的是委托权限，受委托组织以委托行政行政机关的名义实施行政处罚；地方性法规具有授权权限，获得授权的组织以自身名义实施行政处罚。鉴于有可能存在新设义务和行政强制措施、增加或者补充设定行政处罚、采取授权方式确定行政处罚实施主体等可能性，在步行街立法过程中，可以充分利用地方性法规的立法权限，全力发挥地方立法对常建常新的街区建设和发展之引领、规范、保障功能，向“立法盛则街区盛”迈进。